Francisco Cantamutto; María Julia Eliosoff Ferrero; María Eugenia Marano y
Natan Spollansky
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RESISTENCIAS vol. 2, Nov./ 2023- Nov./2024
Argentina necesita una política fiscal más justa
Artículo recibido: 25 de abril de 2024
Artículo aceptado: 29 de mayo de 2024
Publicado: 30 de noviembre de 2024
Francisco Cantamutto
IIESS (UNS- CONICET) Departamento de Economía UNS
María Julia Eliosoff Ferrero
Departamento de Economía (UNS)- Fundación Friedrich Ebert Argentina
María Eugenia Marano
Abogada
Natan Spollansky
Departamento de Economía (UNC)- Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia
(ACIJ)
Malena Vivanco
Departamento de Economía (UBA) - Equipo de Justicia Fiscal de la Asociación Civil
por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
Tal como escribía Rodolfo Walsh en su Carta Abierta de un escritor a la Junta
Militar, es en la política económica donde se verificaban las atrocidades más graves de
Francisco Cantamutto; María Julia Eliosoff Ferrero; María Eugenia Marano y
Natan Spollansky
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la última dictadura, a través de la miseria planificada.
1
La mitad de la carta se encarga
de denunciar atropellos cruentos y explícitos, pero su argumento es más profundo, al
señalar que es en los cambios estructurales que se llevaron a cabo desde la dictadura del
Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) donde se pueden notar la gravedad
sistemática del daño provocado. Estos cuentan con una ventaja adicional, que es su
carácter no evidente, un rasgo propio de la reproducción sistémica, algo que parece
dado, que simplemente “es así”. Este hecho ha sido resaltado en diversas obras en
relación a los efectos de la apertura indiscriminada de la economía, la desregulación de
diversas actividades —en especial, la financiera y la laboral—, el desplazamiento del
Estado como productor, entre otros. Un país más expuesto a los vaivenes del “humor”
del mercado internacional, con menos capacidad para torcer el rumbo de la coyuntura,
lo cual a lo largo del tiempo ha dejado una economía más débil —crece menos—, más
inestable y endeudada, con menor capacidad de creación de empleo formal, mayores
niveles de pobreza e indigencia.
Estos rasgos, incipientes hace medio siglo, se volvieron paradigmáticos durante
el apogeo del neoliberalismo en la década de los años 90, bajo su forma concreta en
nuestro país, la convertibilidad. Allí quedó plasmada la capacidad de la economía de
crecer dejando fuera a medio país, rematando los bienes disponibles, desigualando para
funcionar. Así logró consolidar los cambios estructurales que antes referimos, a un
costo que llevó a su implosión a principios del siglo XXI.
En este texto nos queremos centrar en otro aspecto estructural del último medio
siglo: una fiscalidad que no favorece en su normal operatoria a disminuir la desigualdad,
lo que ha erosionado y erosiona la legitimidad del Estado. Aun cuando desde el gasto
público logre cierto impacto progresivo, su poca eficiencia, así como la forma en la que
se recauda y el uso de la deuda pública, promueven la profundización de tal sesgo. Todo
esto ha funcionado como caldo de cultivo para discursos que discuten el rol del Estado
desde el conservadurismo y el neoliberalismo: ante la ineficacia y deficiencia de su
1
Disponible en
https://www.cels.org.ar/common/documentos/CARTAABIERTARODOLFOWALSH.pdf
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accionar fiscal, se abren las puertas para arrojar de la bañadera tanto al niñe como el
agua sucia.
En este artículo propondremos una mirada sobre el rol de la acción fiscal del
Estado (sección 1), recorriendo sus principales cambios en las últimas décadas (sección
2) y sus rasgos en el país (sección 3). A partir de ello sugerir posibles cambios a la
política fiscal, que contribuyan a mejorar su eficiencia, progresividad y equidad
(sección 4). Para nuestro trabajo, partimos de una concepción común que atribuye al
Estado un rol en la preservación de condiciones de justicia que habilitan una ciudadanía
efectiva. No se trata de un mero deseo, sino del respeto por los Derechos Humanos —
consagrados en la Constitución Nacional y en pactos internacionales—, que son
constitutivos de las sociedades modernas, y hacen por ello a la posibilidad misma de
preservar la cohesión social en un marco de respeto mutuo. La fiscalidad promovida por
los sucesivos gobiernos neoliberales —y no revertida por los de sesgo progresista o
popular— orada las bases mismas no sólo de la igualdad —que aquí defendemos como
valor— sino de la libertad misma: al fustigar los vínculos que nos reúnen como
integrantes de una sociedad, y limitar los recursos económicos de los que disponemos,
la libertad se vuelve una mera quimera, un vallado respecto del resto y no una condición
habilitante para hacer nuestras vidas.
¿Para qué sirve pensar la fiscalidad?
A través de la política fiscal, el Estado sostiene escuelas, universidades y
hospitales públicos, el sistema de justicia, las fuerzas de seguridad, el sistema
previsional y de protección social, incentiva algunas actividades económicas y
productivas sobre otras, entre muchas más políticas, actividades y servicios. Incluso
aquellos derechos, como la libertad de culto o la libertad de expresión, que en el debate
político se presentan como resultantes de la mera inacción (que el Estado no persiga, ni
censure ni reprima) dependen del activismo estatal permanente a través de tribunales
abiertos y efectivos, una policía funcionando y mecanismos de controles vigentes
(Gargarella y Bergallo, 2011). Para financiar sus gastos, el Estado obtiene recursos a
través de impuestos al consumo (como IVA e Ingresos Brutos), a los ingresos (como el
mal llamado impuesto a las ganancias) y a las riquezas (como el impuesto a los bienes
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personales o el impuesto inmobiliario), entre otros. También recurre al endeudamiento
público, que genera obligaciones de pago futuras. A qué personas o empresas se exige
contribuciones, en qué proporción, y cómo se prioriza la inversión de la recaudación
obtenida, determina si se alcanzan o no los objetivos de las diversas políticas públicas y
el acceso a los derechos básicos de millones de personas. De esta manera, la
conversación en torno a la política fiscal, lejos de ser un asunto meramente contable,
constituye un debate técnico-político sobre la forma en que se gestionan los recursos de
una sociedad.
Una de las dimensiones más importantes para caracterizar la política fiscal de un
país es el principio de equidad. A través del sistema tributario, la deuda y el presupuesto
público, el Estado obtiene y redistribuye recursos, lo que tiene un impacto redistributivo
en la sociedad, pudiendo reducir o aumentar la desigualdad. En el primer caso, se habla
de una política fiscal progresiva y en el segundo de una regresiva. Por ejemplo, un
sistema fiscal en el que la recaudación se base en impuestos a los que más tienen y un
gasto público que priorice a quienes más lo necesiten será progresivo. La equidad va de
la mano de la proporcionalidad de la carga: que aporten más quienes más tienen.
Para ver esto, es útil comparar el coeficiente de Gini antes y después del
accionar fiscal. El coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad en los
ingresos de las personas. Puede tomar valores entre 0 y 1. El valor 0 implicaría que
todas las personas perciben exactamente el mismo ingreso, y el 1 que una sola persona
concentra todo el ingreso y las demás no obtienen nada. Cuanto más alto es el valor del
coeficiente de Gini, más desigual es la distribución del ingreso. Es decir que, si luego de
recaudar impuestos y utilizar esos recursos en distintas políticas públicas, el valor del
Gini es menor al obtenido antes de la intervención estatal, la distribución del ingreso ha
mejorado. Por el contrario, si aumenta el valor del coeficiente de Gini, la distribución
del ingreso ha empeorado (López Acotto y otros, 2019).
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Un estudio de la CEPAL para 17 países de la región (elaborado a partir de datos
de 2011) muestra que el coeficiente de Gini apenas desciende 3 puntos porcentuales
después de impuestos directos y transferencias públicas
2
, mientras que en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico — “el club de los
países ricos”— este indicador disminuye 17 puntos después de la acción fiscal directa.
Es decir, el Estado puede intervenir mucho mejor en términos de equidad. Para el caso
argentino, el análisis muestra una reducción de 0,536 a 0,469, explicada principalmente
por el impacto de las pensiones públicas (CEPAL, 2014).
Si bien se trata de un indicador limitado, nos ofrece un panorama del espacio que
existe para que la actuación del Estado mejore. Recaudar haciendo que paguen más
quienes más tienen o ganan, para gastar orientando a proveer mejores servicios y bienes
a quienes están en una posición más vulnerable, es el horizonte de una tributación
progresiva. Esta clase de intervenciones no sólo fortalece la legitimidad de la acción del
Estado, sino que colabora en crear sociedades más cohesivas, menos conflictivas y
violentas, apuntalando de este modo la democracia. Lejos de un problema actuarial, la
tributación es un tema sensible a diversas dimensiones de nuestras vidas. Penosamente,
esto no ha sido bien aprovechado en el país, como veremos en la siguiente sección.
Principales cambios de la intervención fiscal del Estado argentino
La reforma constitucional de 1994 incluyó aspectos fiscales relevantes, entre los
que destacan la atribución al Estado nacional de impuestos indirectos, directos con
asignación específica y los de comercio exterior, así como la institución del régimen de
coparticipación. Más allá de estos aspectos básicos de organización de responsabilidad
recaudatoria y de gasto, la situación fiscal que describiremos en esta sección resulta de
la acumulación de decisiones coyunturales tomadas por diversos gobiernos. A pesar de
haberse propuesto más de una vez, no ha habido una reforma fiscal abordada de manera
2
Amarante y Jiménez (2015) señalan que la incorporación de transferencias monetarias
condicionadas dirigidas a hogares con niños, niñas y adolescentes en la región han representado
un avance altamente progresivo por el lado del gasto. Sin embargo, también advierten que en
muchos casos el aumento del gasto público redistributivo fue financiado a partir de impuestos
regresivos, reduciendo sustancialmente el efecto neto.
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consistente y conjunta. Un abordaje de tal magnitud tiene diversas dificultades políticas
para generar cierto consenso básico, lo cual redunda en negociaciones puntuales que se
solapan de acuerdo con las prioridades de cada momento.
Así, durante los años 90, por ejemplo, la estructura de ingresos y gastos se
modificó de manera regresiva (ver Gaggero y Grasso, 2005). Creció significativamente
el peso de los impuestos indirectos, en especial porque el IVA alcanzó más actividades
y además subió la tasa que cobraba —de 14% en 1990 hasta alcanzar el 21% actual—,
pero también los ingresos brutos en las provincias. Esto desplazó otros impuestos más
progresivos como los inmobiliarios, de herencias o ganancias. Según se argumentaba,
esto simplificaba el cobro, pero en los hechos significaba un giro fuerte de injusticia.
Asimismo, se redujo fuertemente la recaudación por el comercio exterior, en línea con
eliminar impuestos para “abrirse al mundo”. Para financiar al Estado, el gobierno
primero privatizó empresas, y cuando se agotaron los activos disponibles, recurrió de
manera vehemente al endeudamiento. Esto hizo que aumentara su peso en el gasto,
desplazando otras asignaciones como la protección social, salud o educación, que
consecuentemente se desfinanciaron y deterioraron sus prestaciones.
Este modelo de intervención fiscal neoliberal colapsó en 2001. Los gobiernos
que le siguieron hasta 2015 buscaron reorientar la política económica en un sentido que
podríamos llamar neodesarrollista. En los términos que aquí estamos revisando, se
pueden destacar algunos elementos generales (ver López Acotto et al., 2017). Tras una
década de irrelevancia, el gobierno aplicó en 2002 impuestos a los derechos de
exportación de productos primarios (especialmente, productos agrarios), las llamadas
retenciones. Además de desacoplar los precios internos de los internacionales, esto
permitió contar con valiosos recursos para redistribuir en un sentido progresivo
3
. Esto
ocasionó tensiones, con las petroleras primero, y con los productores agrarios después,
3
Este simple hecho permite comprender las tensiones que ocasionaban a estos gobiernos limitar
la práctica extractivista de gestión de la tierra, lo que en algunos casos se presentó como crítica
al neodesarrollismo. Para contar con recursos fiscales para redistribuir, los gobiernos “dejaban
hacer” a los dueños de los campos, sin buscar fomentar otro tipo de producción.
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que consideraron confiscatorio este impuesto. Con estos últimos, en 2008, se produjo el
conflicto social más intenso de esos años, ligado a este impuesto. Esta es una cuestión
crucial que evidencia que las políticas fiscales necesitan del apoyo social y político
para ser aprobadas y efectivamente aplicadas. Tras este conflicto, el gobierno decidió
re-nacionalizar el sistema previsional, recuperando una fuente central de recursos
fiscales, que habilitaría la implementación de una serie de políticas sociales y de
seguridad social, entre las que destaca por su alcance la Asignación Universal por
Hijo/a.
Del lado del gasto, la licuación de los salarios públicos y la cesación de pagos de
la mitad de la deuda pública liberaron recursos que permitieron alcanzar el superávit
fiscal. Claramente, el primer componente supone un sesgo de regresividad relevante,
mientras que el segundo —en el marco de una crisis severa— implica una redistribución
progresiva. Es decir, el carácter de justicia del superávit fiscal es discutible, aunque es
cierto que permitió ganar autonomía respecto de los acreedores, llegando a la
reestructuración de 2005. Desde entonces, los pagos de intereses volverían a pesar sobre
el fisco, así como lo haría la propia recuperación de los salarios del sector público. Sin
embargo, el componente del gasto que más creció —y ocasionó controversias hasta el
presente— es el de los subsidios económicos, las transferencias que el Estado realizó a
las empresas de servicios públicos para compensar el congelamiento de tarifas. Si la
recuperación económica arrastró consigo fuentes de mayor gasto, cuyos sesgos no son
evidentes por sí mismos, también produjo una expansión del impuesto a las ganancias,
alcanzando cada vez más personas asalariadas en relación de dependencia, cuyos
salarios crecían. En 2013, 2,4 millones de personas pagaron este impuesto, lo cual
ocasionó un frente de debate proveniente de los sectores mejor remunerados de la clase
trabajadora.
Cuando llegó al gobierno la alianza neoliberal Cambiemos en 2015, modificó los
sesgos de esta política. Desde el punto de vista del gasto, se produjo una licuación del
gasto social —incluyendo la cancelación de programas sociales— y una reducción del
componente de transferencias por subsidios, al tiempo que creció de manera sostenida y
veloz el componente financiero. Esto no debe extrañar, considerando que este gobierno
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reposó en la toma acelerada de deuda pública como mecanismo para avanzar en su
programa de apertura y desregulación. La deuda no sólo creció, sino que cambió su
composición, creciendo la proporción en moneda extranjera y bajo jurisdicción
extranjera, tanto con acreedores privados como con organismos internacionales —
debido al acuerdo Stand By firmado con el FMI en 2018—. Se trató de un sesgo
reconocible por su similitud con lo ocurrido un cuarto de siglo antes. El gobierno redujo
a cero las retenciones y algunas tasas a la importación (por ejemplo, a los automóviles
de lujo), reduciendo esta fuente de recaudación progresiva. Lo mismo puede decirse por
la disminución paulatina de la alícuota del impuesto a los bienes personales (de 1,25% a
0,25%), uno de los más progresivos que tiene el país. Se realizó una significativa
amnistía fiscal (el llamado “blanqueo”) para capitales anteriormente no declarados, que
pudieron legalizarse con el pago de impuestos reducidos, permitiendo mejorar el
resultado fiscal en 2016.
De conjunto, se redujeron los impuestos al comercio exterior y se produjo una
sustitución de los gastos, con la reducción de los subsidios económicos a los servicios
públicos y el aumento de los servicios de la deuda. Esto implicó un cambio en el papel
distributivo del Estado, que favoreció a los acreedores y exportadores frente a los
hogares y trabajadores. Este escenario es relevante para entender cómo la deuda y los
impuestos se mezclaron en un sesgo distributivo regresivo. Debido a la dinámica
inflacionaria, más personas trabajadoras terminaron pagando el impuesto a las
ganancias, a pesar de sucesivos aumentos en el mínimo no imponible. El modelo, vale
la pena señalar, entró en crisis rápidamente, y, entre corridas financieras y cambiarias,
terminó por volver a elevar las retenciones a las exportaciones —además de reinstalar
controles de cambios y defaultear parcialmente la deuda interna—.
El gobierno del Frente de Todos (2019-2023) debió lidiar con esta crisis
heredada y el estallido en 2020 de la crisis mundial vinculada a la pandemia de COVID-
19 (además de otros eventos extremos con efectos fiscales, como la guerra en Ucrania y
la sequía récord de 2023). Si bien se pretendió reeditar los sesgos generales de los
gobiernos neodesarrollistas previos, esto no fue lo que ocurrió, por motivos que no
discutimos aquí. Respecto de la deuda, hubo un esfuerzo por extender plazos y “ganar
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tiempo”, tanto con acreedores privados (se reestructuró en 2020) como con el propio
FMI (se firmó un nuevo acuerdo en 2022). Pero, a pesar de los álgidos debates públicos,
los subsidios a los servicios públicos no bajaron. Los salarios públicos no lograron
recuperar lo perdido en el gobierno previo, comprimiendo este componente del gasto.
Quizás lo más relevante de marcar fue el esfuerzo fiscal realizado durante la pandemia,
para lidiar con la crisis sanitaria y económica. En un contexto anómalo, el gobierno
anunció un estímulo fiscal de alrededor del 6,5% del PIB, que incluía un mayor gasto en
salud, apoyo a las PYMES, a los trabajadores y a los grupos vulnerables, garantías
crediticias, entre otros. Se puso en marcha además un Ingreso Familiar de Emergencia
(IFE) destinado a las personas más vulnerables. Este esfuerzo fiscal no pudo financiarse
con deuda —debido al descalabro previo—, y reposó por eso en parte en la emisión
monetaria. Una iniciativa novedosa en este sentido, que se discutió a nivel global y fue
aprobada en 2021 en la Argentina, fue la contribución extraordinaria a las grandes
fortunas.
4
Alcanzó a las 12.000 personas más ricas del país, recaudando alrededor del
1,1% del PIB. La contribución era un impuesto único sobre el patrimonio y los activos
previamente declarados, que mostró gran capacidad recaudatoria con un evidente sesgo
de justicia. Lamentablemente, esta iniciativa se discontinuó, a pesar de que el debate
persistió en el mundo, por ejemplo, con la imposición de impuestos a las ganancias
extraordinarias derivadas de la guerra de Rusia y Ucrania.
El gobierno neodesarrollista terminó su mandato en el curso de una severa
aceleración inflacionaria, junto a la relativa desaceleración de la actividad. Durante
2023 se sucedieron diversas iniciativas fiscales, no todas consistentes entre sí. La fuerza
política electa ese año —La Libertad Avanza, con el candidato Javier Milei— realizó la
campaña explicitando su intención de realizar un ajuste fiscal severo. En tal sentido, en
los primeros meses de gobierno ha procedido a una severa licuación de la masa salarial
del sector público y la baja ejecución de partidas sociales —como obras en barrios
populares—, así como la drástica reducción de los subsidios a las tarifas.
5
Todo esto
4
Aporte Solidario y Extraordinario para ayudar a morigerar los efectos de la Pandemia - Ley
N°27.605.
5
En el primer bimestre de 2024 se ejecutó un 30% menos en prestaciones sociales que en el
mismo periodo del año pasado, destacándose la fuerte reducción en jubilaciones y pensiones (-
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alimentó una rápida reducción del déficit fiscal, pero que parece tener patas cortas. Las
medidas tomadas de conjunto tuvieron un alto impacto recesivo e inflacionario, lo cual
perjudica la recaudación de impuestos como el IVA, ingresos brutos y ganancias. De
este modo, la reducción del gasto estaría disminuyendo la recaudación, lo que llevaría a
nuevos ajustes del gasto, en una espiral sin fin. Estos eventos están en curso al momento
de escribir este artículo, pero todo indica que estamos frente a un paradigma ultraliberal
de ajuste fiscal y social, donde las consideraciones de justicia tributaria desaparecen en
aras de habilitar negocios para el poder económico concentrado —tal como trasuntaron
el (mega) Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70 de diciembre de 2023 y el
naufragado proyecto de ley ómnibus discutido durante enero de 2024—.
Rasgos centrales de la estructura fiscal argentina
Considerando todo lo anterior, podemos establecer en esta sección cuáles son los
rasgos generales de la estructura fiscal argentina. El Gráfico 1 muestra la presión fiscal
neta total, considerando tanto impuestos nacionales como provinciales. Se trata de una
medida usual del peso del Estado en la economía, que se mide observando cuántos
impuestos cobra respecto del nivel de actividad económica del país (se mide como
porcentaje del PBI). Como se puede ver, los impuestos provinciales componen una
fracción de la presión total, que oscila entre una sexta y una séptima parte. La mayor
parte de los impuestos son recaudados por el gobierno nacional.
Se puede ver un movimiento por el cual la presión fiscal aumentó hasta alcanzar
un máximo en 2015, descendió durante el gobierno de Cambiemos (2015-2019) y tuvo
un leve aumento en el gobierno del Frente de Todos (2019-2023). Debe remarcarse que,
a pesar de ser una clasificación internacional, se trata de un cálculo engañoso, puesto
que incluye como “impuesto” a los aportes contribuciones a la seguridad social, que no
son técnicamente un impuesto. Tras la reestatización del sistema previsional en 2008,
este componente aumentó de un 12% de toda la recaudación en 2004 a un 22%. En
cualquier caso, tomando el promedio de la última década (2014-2023), con gobiernos de
33%) y planes de trabajo (-68%), entre otros (OPC, 2024). Por su parte, el gasto en políticas de
género disminuyó en el mismo periodo un 33% (ACIJ & ELA, 2024).
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diferente signo político, la presión fiscal se encuentra en 29,7%. En 2023 fue de casi
28%, bastante por debajo del 34% que promediaron los países de la OCDE en 2022
6
. De
modo que la idea de que en la Argentina el Estado cobra demasiado, afectando a la
iniciativa privada, no parece ser realista.
7
Gráfico 1. Presión fiscal neta total (% PBI), impuestos nacionales y provinciales, 2004-
2023.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis
Fiscal.
A esto debe sumarse que hay varias fuentes de pérdida de recaudación que
afectan a esta presión total. Una de ellas es la alta informalidad, la falta de registro de
actividad económica. Se suele remarcar lo que hace al mercado de trabajo, pero la falta
de registración contable de operaciones comerciales es moneda corriente, y significa
6
Ver https://www.oecd.org/tax/tax-policy/revenue-statistics-highlights-brochure.pdf
7
Respecto de estos mitos, ver https://www.etfe.ar/post/mitos-impuestos-una-gu%C3%ADa-
para-disputar-ideas-de-lo-fiscal
0
5
10
15
20
25
30
35
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Nacionales Provinciales
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una caída en la recaudación. Otra pérdida considerable proviene de los diversos
regímenes de promoción, que permiten a las empresas dejar de pagar algunos impuestos
o compensarlos entre sí, lo cual hace que terminen pagando menos. Este fenómeno —
que se conoce como gasto tributario— es relevante; según cómo se estime puede
alcanzar entre el 2 y el 4% del PBI, y no existe información transparente que permita
evaluar su racionalidad: si, por ejemplo, efectivamente favorece la inversión o la
contratación de trabajo, o se trata simplemente de un beneficio espurio. A menudo la
forma en que se aplican termina beneficiando a sectores de altos ingresos, generando
privilegios fiscales que potencian la regresividad de la política fiscal
8
. Un tercer frente
de pérdida de recaudación es la elusión fiscal, la contabilidad creativa, forma con la cual
las empresas logran registrar operaciones ficticias, realizando una ingeniería tributaria
que les permita minimizar el pago que realizan. Debe considerarse que las personas con
menos recursos no tienen un andamiaje contable y legal similar para eludir sus
responsabilidades fiscales. Estas prácticas se han magnificado por la falta de control real
de las llamadas “guaridas fiscales”, que cobran pocos impuestos y son extremadamente
opacas en cuanto a la información que retienen.
9
Estas pérdidas, que como se ven, no
son “generalizadas” a toda la población, sino más bien aprovechadas por quienes más
ingresos cuentan, tienen un sesgo regresivo, que es reforzado por la estructura de
recaudación del propio Estado. Veamos.
Respecto de la composición, se puede analizar sus principales rasgos en el
Gráfico 2.
10
Como se puede ver claramente, los impuestos indirectos sobre bienes y
servicios aportan casi la mitad de la recaudación total. Más de la mitad de estos
corresponden a un solo impuesto, el IVA, cuyo sesgo regresivo ya ha sido explicado. La
mitad de la recaudación llega por los consumos de las personas, sin importar su nivel de
8
Ver https://acij.org.ar/wp-content/uploads/2023/12/Gastos-tributarios-transparentes-y-
equitativos.-Una-propuesta-de-reforma-para-la-implementacion-de-los-beneficios-impositivos-
en-Argentina.pdf
9
Cada cierto tiempo se produce alguna filtración (Panamá Papers, Pandora Papers, etc.) que
permite entrever el peso de estas guaridas y las maneras que tienen los ricos de acumular
ganancias no declaradas. Ver Rúa (2021).
10
Para construir la tabla, tomamos el promedio de los años 2022 y 2023, para moderar los
efectos anómalos de 2023 (por la sequía). Se sumaron los componentes nacionales y
provinciales.
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ingresos. A ello pueden sumarse impuestos a bienes y servicios intercambiados a través
del comercio exterior, lo cual supone un 59% de la recaudación total. Este guarismo se
puede comparar con el 31% de peso promedio que tienen estos impuestos en los países
de la OCDE en 2020-2021. Es decir, estos impuestos distorsivos y regresivos pesan en
la recaudación el doble que en los países desarrollados.
El reverso de este sesgo es el bajo peso relativo de los impuestos a los ingresos.
Mientras que en promedio en la OCDE representan un 34%, en la Argentina suman la
mitad de ese valor, apenas un 18%. Esta carga que recae más sobre quienes más ganan
tiene un bajo peso relativo. Se favorece así a quienes tienen mayores ingresos, lo cual
hace que el Estado tenga menos financiamiento y lo compense con impuestos
regresivos. Es importante resaltar que en la Argentina este tipo de impuestos se carga en
especial sobre las empresas, que tienen diversos mecanismos para disminuir su peso o
trasladarlo a otros actores. El más evidente es trasladarlo al precio del producto o
servicio vendido, con lo cual termina siendo pagado por quien adquiere. Pero más
relevante aún es la capacidad de eludir el pago a través de diversos mecanismos de
desgravación y contabilidad creativa que se mencionaron más arriba. En países más
desarrollados se busca que paguen las personas que más ganan, en lugar de las
empresas.
11
En el caso de los impuestos a la propiedad, el peso relativo en la Argentina es
levemente menor al promedio de la OCDE (5% contra 6%). Vale la pena enfatizar que
grupos de trabajo sobre desigualdad y fiscalidad insisten en subir estos impuestos, que
se han reducido sistemáticamente en todo el mundo en las últimas décadas.
11
De aquí la relevancia de hacer un registro final de beneficiarios, para saber quiénes son los
que se enriquecen con las ganancias empresariales.
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Gráfico 2: Composición de la recaudación años 2022 y 2023.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis
Fiscal.
Los aportes y contribuciones de la seguridad social suponen un 18% de los
recursos tributarios totales, lo que significa un 10% menos que en el promedio de la
OCDE. La mayor informalidad de las relaciones laborales en nuestro país hace que esta
fuente de recaudación se vea disminuida. Cuando se habla de abaratar la contratación de
trabajo disminuyendo esta carga, se oculta que se está desfinanciando al Estado y
desprotegiendo a quien trabaja.
En relación al gasto, entre 2004 y 2023 —en promedio— el 60% de lo ejecutado
se destinó a Servicios Sociales
12
, el 18% a Servicios Económicos
13
, el 11% al pago de la
Deuda Pública, el 6% a la Administración Gubernamental y finalmente el 5% a
Servicios de Defensa y Seguridad. Es importante destacar que más del 40% del gasto en
12
Dentro de Servicios Sociales se encuentran los gastos destinados a seguridad social,
educación y cultura, promoción y asistencia social, salud, vivienda, entre otros.
13
Dentro de Servicios Económicos están los gastos de energía, combustible y minería,
transporte, agricultura, industria, etc.
Ingreso
18%
Propiedad
5%
Bienes y
Servicios
49%
Bienes y
servicios
internacionales
10%
Aportes
seguridad
social
18%
Otros
0%
Francisco Cantamutto; María Julia Eliosoff Ferrero; María Eugenia Marano y
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servicios sociales se dirige hacia prestaciones previsionales. En los últimos años, ha
habido una significativa inclusión de personas adultas mayores en este sistema, gracias
a la implementación de moratorias, lo que ha contribuido a hacer que el gasto social sea
más progresivo, abarcando a aquellos que anteriormente no podían acceder debido al
alto grado de informalidad laboral (con especial incidencia en las mujeres). A esto se
suman otras políticas de promoción y asistencia social, como los programas de empleo
(Potenciar Trabajo) o las prestaciones alimentarias que se fueron implementando a tono
con el aumento de los niveles de pobreza.
Del Valle et al. (2021) sostienen que la política de gasto en Argentina contribuye
significativamente a la reducción de la desigualdad y la pobreza, principalmente debido
a su tamaño y no tanto a su progresividad general. Argumentan que, en 2017, el 54% de
las transferencias directas y el 76% de los subsidios estaban dirigidos a los sectores de
recursos medios y altos, lo que resulta en grandes costos en términos de estabilidad
macroeconómica, eficiencia y crecimiento. Esto, a su vez, alimenta una mayor pobreza,
lo que hace que este esfuerzo distributivo sea contraproducente. Además, señalan que
los programas que más contribuyen a reducir la inequidad y la pobreza son las
moratorias, las pensiones no contributivas y la Asignación Universal por Hijo.
Como se puede ver en el Gráfico 3, además, una novena parte del gasto se
destina a pagar deuda pública. Se trata de un monto elevado y sostenido, que limita la
capacidad redistributiva del gasto. Los acreedores privados son centralmente entidades
financieras que movilizan ahorros de la población local y de otros países. Dado que no
toda la población local tiene capacidad de ahorro, es posible plantear que los pagos de
deuda suelen ser de corte regresivo, al ofrecer rendimientos a quienes ya tienen más
ingresos o riqueza, o directamente remitir recursos fiscales hacia el exterior. A esto debe
añadirse un comentario sobre el origen de la deuda pública, que no está asociado en las
últimas décadas a procesos inversores o de desarrollo, sino al financiamiento de la fuga
de capitales (Basualdo, 2017), así como a compensar las deficiencias de recaudación
que ya comentamos. Es decir, es un subsidio indirecto —macroeconómico— a quienes
operan en el mercado financiero. En suma, la deuda es un componente redistributivo
regresivo en la estructura del gasto público.
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Gráfico 3: Gasto Público según finalidad años 2004-2023.
Fuente: Elaboración propia con datos de Presupuesto Abierto
En suma, la Argentina tiene una estructura impositiva sumamente regresiva,
donde quienes más ganan y tienen, aportan relativamente menos. Dado que en general
hay más mujeres entre la población pobre que entre la más rica, ese sesgo supone que se
recarga más la imposición sobre las mujeres que sobre los hombres, reforzando una
estructura tributaria contraria a la equidad de género. Si bien el gasto tiene componentes
destinados a los sectores más vulnerables que ayudan a mejorar el sentido de esta
intervención, este efecto se ve limitado por otros componentes regresivos del gasto,
como los subsidios económicos o los pagos de deuda. En términos globales, la política
fiscal muestra serias limitaciones en su capacidad de intervención fiscal en favor de
mayor justicia.
¿Qué se puede hacer?
Para que el sistema fiscal sea acorde a los compromisos de derechos humanos
asumidos por la Argentina, debe ser socialmente justo, lo que implica que sea
equitativo. Al mismo tiempo, debe permitir la generación de recursos suficientes para
garantizar el pleno ejercicio de los derechos de toda la población. Esto implica recaudar
de forma progresiva —de acuerdo a la capacidad de pago de personas y empresas—,
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contar con mecanismos eficientes para controlar la evasión y la fuga de capitales, y
financiar los bienes y servicios públicos necesarios, para que sean suficientes, accesibles
y de calidad.
Es importante resaltar que esto es lo que corresponde para que la acción del
Estado se ajuste —como debe ser— a derecho: no se puede actuar discrecionalmente
desde y en el Estado. La formación de la voluntad estatal debe adecuarse a las
normativas existentes y validadas, y ellas incluyen estos rasgos antedichos. Muchos
gobiernos que se presentan públicamente como defensores de las reglas claras y el
respeto por el derecho en realidad omiten por completo estas consideraciones, dejando
severas consecuencias sobre la población.
Más allá de esta cuestión no trivial, lo cierto es que cuando la intervención fiscal
del Estado es ineficiente e injusta, funciona como un caldo de cultivo para las
interpretaciones más reaccionarias sobre su funcionamiento. Como vimos en las
secciones previas, aunque ha habido diversas formas de enfocar la cuestión fiscal a
través de los distintos gobiernos, no se logró alterar el sesgo general regresivo. Y esto es
un severo problema que permitió a las fuerzas conservadoras —ahora bajo ropajes
libertarios— señalar la acción desigualadora del Estado: lograron interpelar mayorías
ante la evidencia de su mala performance o su alcance desigual entre personas con
similares vulnerabilidades.
14
La “solución” propuesta, sin embargo, resulta en mayor
desigualdad a través de la intervención del Estado, que habilita negocios de diverso tipo
y se financia con deuda de dudosa legitimidad. El Estado siempre interviene, por eso es
necesario buscar que lo haga de acuerdo a derecho y bajo principios de justicia y
equidad.
Para ello, desde el Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad hemos hecho
algunas propuestas concretas en relación a los debates de la última elección
presidencial.
15
Aunque cada una de ellas requiere de precisiones que cambian con la
14
Ver https://www.revistaanfibia.com/11-tesis-sobre-milei/
15
Ver https://www.etfe.ar/_files/ugd/4cb570_a94098355b4946358266ce78b4b70cdf.pdf
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coyuntura, es posible presentar aquí los lineamientos centrales de tales propuestas que
se articulan en cuatro ejes: impuestos progresivos, gasto público equitativo,
transparencia y control de los abusos fiscales, y deuda pública con enfoque de derechos.
En cuanto a la recaudación, en primer lugar, proponemos una serie de propuestas
para reformar los impuestos existentes en un sentido progresivo. Es necesario pasar a un
esquema en el que los impuestos indirectos pierdan peso relativo, en especial en
aquellos bienes y servicios de la canasta básica. Esto puede realizarse a través de
mecanismos de devolución de IVA de bienes de primera necesidad y tiene un efecto
redistributivo favorable a las personas más pobres, con un fuerte sesgo de género, que
mejora la situación de miles de mujeres. Como reverso, es necesario subir el peso de
impuestos directos a los ingresos y la riqueza, orientados especialmente hacia las
personas en lugar de las empresas. Es necesario que se utilicen diversos impuestos bien
diseñados, para evitar discontinuidades entre quienes pagan y quienes no lo hacen, que
son percibidas como “saltos” que impactan en los bolsillos. Mejorar la estructura de
rangos de pago y alícuotas, así como desgravaciones y descuentos, es el camino para
alcanzar de manera proporcional. La mayor parte de las riquezas actuales están
fundadas en la herencia y no en el mérito, además de estar sumamente concentradas.
Pero además no son siempre fácilmente trasladables, como queda claro con el caso de
los bienes inmuebles. De modo que se trata de una propuesta factible y viable.
Lo anterior se puede articular con propuestas fiscales que busquen otros
objetivos, como impuestos que desincentiven las actividades contaminantes, así como
anular los subsidios y transferencias que reciben hoy algunas de esas actividades —
como por ejemplo la industria fósil— en aras de incentivar otras actividades vinculadas
a una transición socio-ecológica.
En segundo lugar, señalamos la necesidad de alcanzar a sectores de alta
capacidad contributiva que no están siendo gravados, a través del establecimiento de
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impuestos a la economía digital
16
, a las superrentas (ganancias extraordinarias) y de un
impuesto a la herencia de carácter nacional, entre otros. Esto debería complementarse
con fuertes medidas de transparencia y control de los abusos fiscales. Nuestras
propuestas en este sentido incluyen implementar un impuesto “de salida” que permita
continuar gravando el patrimonio de quienes trasladan su residencia hacia jurisdicciones
opacas, armonizar la normativa del secreto fiscal con los paradigmas de transparencia y
acceso a la información pública, y limitar la participación en futuros blanqueos de
capitales a personas que ya se han acogido a amnistías fiscales, entre otras. Una fuerte
lucha contra la evasión y elusión, en especial de las grandes empresas con asesores
contables y legales dedicados a minimizar el pago de impuestos, requiere la
coordinación entre agencias del Estado, entre países y el abandono de los vínculos con
las guaridas fiscales.
Respecto al gasto público, identificamos la necesidad de mejorar la equidad de
dos de las grandes políticas sociales existentes, las destinadas a la niñez y las asociadas
al sistema previsional. Dada la persistencia de la pobreza infantil es necesario asegurar
una protección social suficiente para las infancias y adolescencias que se encuentren en
situación de vulnerabilidad garantizando que se transfiera el valor de al menos una
Canasta Básica Alimentaria. Se debe crear un sistema integral de cuidados que
desarrolle, articule y promueva políticas, servicios y prestaciones de cuidado
universales, y, al mismo tiempo, destinar el presupuesto necesario para la ampliación de
la infraestructura pública de cuidados del país, con el objetivo de reducir las brechas de
género de manera estructural al redistribuir las tareas de cuidado de una manera más
justa. En torno al sistema previsional, es necesario mantener y ampliar los alcances de
sus prestaciones, de modo que se logre una cobertura universal entre las personas
adultas mayores. Se trata de prioridades para avanzar hacia un sistema generalizado de
protección social, que desvincule el acceso a bienes y servicios básicos de la condición
de actividad y ocupación en el mercado de trabajo.
16
Discusión muy presente en instancias internacionales como la OCDE:
https://www.oecd.org/tax/beps/puntos-destacados-enfoque-de-dos-pilares-para-abordar-los-
desafios-fiscales-derivados-de-la-digitalizacion-de-la-economia-octubre-2021.pdf
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La deuda, por su parte, no debería poder contratarse sin los controles necesarios
y sin un destino consistente con el desarrollo del país. Los acreedores han sido co-
responsables en el uso discrecional de la deuda, y no pueden exigir que los pagos
vulneren la situación de las personas que habitan el país: los servicios de la deuda
pueden cubrirse en la medida en que no dañen otros derechos de la población. La
sostenibilidad de la deuda debe pensarse en línea con los compromisos de derechos
humanos, y por lo tanto, alinearse con una estructura de pagos que no dañe la capacidad
fiscal del Estado. En este sentido, sostenemos que Argentina debe exigir la eliminación
de los sobrecargos cobrados por el FMI, así como impulsar una renegociación que
contemple la reducción de la deuda en una medida proporcional a la necesidad fiscal —
incluyendo posibles canjes de deuda por acción climática—. Para fortalecer la posición
negociadora, proponemos incorporar la perspectiva de derechos humanos a la política
de deuda y coordinar estrategias conjuntas con otros Estados deudores.
Todos estos lineamientos se traducen en propuestas concretas, viables en lo
técnico, y que podrían mejorar la actuación del Estado en la plena garantía de los
derechos de las personas que habitan el país. Vale la pena cerrar señalando que gran
parte de estas alternativas forman parte del debate internacional de los últimos años, por
ejemplo, en la discusión de un impuesto global mínimo a las empresas multinacionales
en el marco de la OCDE
17
, o en la creación de una Plataforma Regional de Cooperación
Tributaria para América Latina y el Caribe apoyada por la CEPAL e impulsada por el
gobierno de Colombia.
18
El tema ha ganado espacio en la agenda de la sociedad civil de
la región, que ha propuesto diversos foros al respecto, entre los cuales se han impulsado
15 Principios de Derechos Humanos en la Política Fiscal como guía de actuación
19
.
Lejos de ser una quimera, la búsqueda de una política fiscal más justa se impone como
una necesidad y una urgencia.
17
Ver https://www.oecd.org/newsroom/la-comunidad-internacional-alcanza-un-acuerdo-
pionero-en-materia-fiscal-para-la-era-digital.htm
18
Ver https://www.cepal.org/es/comunicados/autoridades-16-paises-aprueban-la-creacion-la-
plataforma-regional-cooperacion-tributaria
19
Ver https://derechosypoliticafiscal.org/es/
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